Moravski koridor – duplirana prvobitna cena izgradnje – od oko 800 miliona evra 2018. godine na oko 1,6 milijardi evra kad se završi – menjana trasa, dodavani mostovi i nadvožnjaci, poskupljivao materijal za izgradnju… (Foto: Koridori Srbije)
Priredila R.Nikolić
Trenutno na javne investicije odlazi oko 5 milijardi evra godišnje, što je oko 7% BDP-a Srbije, odnosno preko 15% ukupnih javnih rashoda. To je treći najveći budžetski izdatak, odmah posle penzija i plata u javnom sektoru. Javne investicije trenutno su jedna od najvažnijih tema čitave ekonomske politike Srbije. U prethodne tri godine (2021-2023. godine) za investicije države odvajalo se neuobičajeno mnogo budžetskih sredstava, a slična ekonomska politika nastaviće se i u narednim godinama. Građani Srbije, međutim, o ovom svojevrsnom fenomenu slabo su informisani – ne dobijaju uvid u ekonomsku i društvenu opravdanost velikih državnih investicionih projekata, njihova cena slabo se ili nikako ne obrazlaže, a odabir prioriteta i izvođača radova nejasan je i netransparentan.
Prethodne ocene nalaze se u najnovijoj Analizi stanja politike javnih investicija u Srbiji, uz preporuke za unapređenja (Zvanični naziv dokumenta: Politika javnih investicija u Srbiji: analiza stanja i preporuke za moguća unapređenja) koju je objavio Fiskalni savet 17. juna. U rezimeu ove Analize se navodi da je “takva situacija nalagala Fiskalnom savetu da izradi posebnu studiju na temu javnih investicija koja bi poreskim obveznicima dala objektivan uvid u najvažnija, dosad nerazjašnjena pitanja, a Vladi ponudila preporuke za unapređenje trenutne politike u ovoj oblasti.
Snažno povećanje javnih investicija nije se ostvarilo na sistematičan način, kako je Fiskalni savet preporučivao 2015. godine. Fiskalni savet već drugi put izrađuje sveobuhvatnu studiju o javnim investicijama. Prethodno smo to uradili 2015. u analizi: Javne investicije u Srbiji: podsticaj rastu u fiskalnoj konsolidaciji. Tad je gorući problem javnih finansija (i ekonomske politike) bio drugačiji nego sad. Država je u tom periodu nedovoljno ulagala u infrastrukturne projekte, pa su javne investicije bile na neodrživo niskom nivou, ispod 3% BDP-a”, navodi se u rezimeu ove analize.
Uredba o upravljanju kapitalnim projektima iz 2019. kojom je, pored pomenutog, ostavljen prostor da projekti koje Vlada proglasi od posebnog značaja, budu izuzeti i iz procesa identifikacije i predselekcije, ocene strateške relevantnosti i spremnosti projektne dokumentacije.
“Sprovedena analiza iz 2015. otkrila je kao glavni razlog koji je stajao iza niskih javnih investicija izrazitu neefikasnost i sporost javne uprave u svim fazama sprovođenja investicionih projekata – od početnog odabira, planiranja i pripreme radova, pa do njihove implementacije. Stoga su tadašnja preporuke Fiskalnog saveta išle u smeru rešavanja tih prepoznatih problema (uz povećanje transparentnosti svih procedura).
Do sličnih preporuka došao je i MMF, koji je u analizi iz 2016. takođe identifikovao neefikasnost izvršavanja javnih investicija u Srbiji kao veliki problem. Zato su i preporuke MMF-a išle u smeru unapređenja institucionalnih (i proceduralnih) mehanizama za upravljanje javnim investicijama u fazama planiranja, alokacije i implementacije. Ono što se, međutim, na kraju desilo je to da je Vlada Srbije uspela da
od 2018. pronađe drugačiji put ka (nesporno potrebnom) povećanju javnih investicija”, navodi Fiskalni savet.
Međutim, kako se ističe u analizi, taj put za koji se opredelila Vlada, međutim, u osnovi nije uključivao sistematska, institucionalna unapređenja upravljanja javnim investicijama, niti povećanje transparentnosti.
“Rast javnih investicija do kog je došlo od 2018, a kulminirao je od 2021. može se razložiti na četiri činioca koja nisu bile uobičajena u drugim zemljama CIE. Prvi i najznačajniji je to što se najveći broj infrastrukturnih projekata od 2018. sprovodi po tzv. posebnim postupcima – uz delimično ili potpuno izuzeće iz opšte zakonske regulative u oblasti javnih nabavki, eksproprijacije, planiranja i izgradnje. Pored bilateralnih ugovora s drugim državama (kojima se u većoj ili manjoj meri zaobilazi domaća regulativa), usvajani su i posebni domaći zakoni, poput lex specialis-a za Moravski koridor iz 2019. ili lex specialis-a za čitavu grupu „infrastrukturnih projekata od značaja“ iz 2020. godine. Na to treba dodati i Uredbu o upravljanju kapitalnim projektima iz 2019. kojom je, pored pomenutog, ostavljen prostor da projekti koje Vlada proglasi od posebnog značaja, budu izuzeti i iz procesa identifikacije i predselekcije, ocene strateške relevantnosti i spremnosti projektne dokumentacije. Poslednji sličan primer odnosi se na usvajanje lex specialis-a koji omogućava izuzimanje iz redovnih procedura projekta EKSPO 2027 s Nacionalnim stadionom i pratećom infrastrukturom, koji je usvojen krajem 2023. godine. Ovako veliki broj izuzeća potpuno odstupa od uobičajene međunarodne prakse”, navodi se u analizi Fiskalnog saveta.
Uslovi zaduživanja za velike projekte koji se sprovode po nestandardnim procedurama po pravilu su nepovoljniji u odnosu na standardne procedure.
Potom se konstatuje da takvo povećanje javnih investicija imalo i pozitivan uticaj na privredni rast, zaposlenost i privatne investicije (naročito SDI). “Važno je pomenuti i to da se ovaj pojačani investicioni ciklus države ostvaruje u uslovima načelne fiskalne stabilnosti, odnosno da on nije doveo do preteranog zaduživanje zemlje (kao što je npr. bio slučaj u Grčkoj početkom 2000-ih godina), niti do povećanog rizika od makroekonomske nestabilnosti. Zaobilaženje procedura ubrzalo je sprovođenje projekata i ‘otkočilo’ neke projekte čija je realizacija kasnila godinama. Slabosti države kod ranijeg, institucionalnog sprovođenja javnih investicija dobro se mogu videti na primeru izgradnje Koridora 10. Jedan od problema koji smo uočili analizom ovog projekta bio je da su pojedine firme konkurisale na tenderima sa tzv. damping cenama koje su bile nerealno niske. Nakon dobijanja posla onda su se pojavljivali dodatni troškovi i sporovi sa državnom zbog čega je dolazilo do zastoja u radovima i velikog probijanja prvobitnih rokova. Ovaj primer jasno pokazuje kako je odluka države da sistematski zaobilazi (tada izuzetno neefikasne) procedure odjednom presekla ovakve anomalije, ubrzala i povećala javne investicije. Preskakanje procedura pokrenulo je i neke projekte čija se realizacija čekala godinama”, ocenjuje Fiskalni savet.
Kao ilustrativan primer navodi se Moravski koridor (auto-put Pojate-Preljina) čija realizacija je suštinski otpočela tek 2019. kad je zbog toga usvojen lex specialis, iako je proces njegovog planiranja formalno otpočeo još davne 2010. godine. Sve do kraja 2018. budžetske isplate za ovaj projekat bile su nula, da bi kroz četiri naredne godine (2019-2023) one kumulativno dostigle gotovo 1,2 mlrd evra. Slična situacija sreće se na projektu Mađarsko-srpske železnice koji se mahom odnosi na modernizaciju pruge od Beograda do mađarske granice. On jeste formalno počeo pre deset godina ali je gro radova, samim tim i finansijske realizacije, ostvaren tek nakon što je 2020. donet lex specialis koji je omogućio da ovaj projekat postane „projekat od posebnog značaja za Srbiju“. Tako je od skoro 1,3 mlrd evra, koliko je iz budžeta isplaćeno za ovaj projekat u periodu 2017-2022, čak 1,1 mlrd izvršeno od 2021. do kraja 2023. godine.
“Novi dominantan model upravljanja javnim investicijama ima, međutim, brojne slabosti i rizike. Ove probleme sistematizovali smo u sledeće celine: 1) Preterana proizvoljnost u selekciji projekata dovodi do realizacije investicija diskutabilne opravdanosti (fabrika vakcina, sportski objekti), uz istovremeno zapostavljanje mnogih važnih sektora (zaštita životne sredine, obrazovanje); 2) „Ubrzane“ projekte karakterišu upitni troškovi i izražene naknadne korekcije prvobitno ugovorene cene radova naviše; 3) Uslovi zaduživanja za velike projekte koji se sprovode po nestandardnim procedurama po pravilu su nepovoljniji u odnosu na standardne procedure; 4) Zaobilaženje standardnih procedura počinje postepeno da smanjuje pozitivne ekonomske efekte javnih investicija na privredni rast i društveno blagostanje (loš izbor projekata, prekomerno angažovanje stranih preduzeća i drugo). Slabosti vođenja investicione politike van uređenog institucionalnog i proceduralnog okvira postaju sve izraženije s vremenom”, navodi se u analizi Fiskalnog saveta.
Prema podacima Evropskog revizorskog suda, u periodu od 2000. do 2013, prosečno premašivanje inicijalno zacrtane vrednosti projekta u zemljama EU bilo je 23%.
Ali, vansistemsko vođenje investicija je u prethodnih pet godina preraslo u rasprostranjenu praksu za sprovođenje najvećih investicionih projekata države. To se neminovno odrazilo na sve veće propuste investicione politike, konstatuje Fiskalni savet i navodi: “Tako, npr. raste broj započetih i planiranih investicija diskutabilne opravdanosti koje se teško mogu podvesti pod prioritetne, a loše pripremljeni projekti rezultiraju sve većim naknadnim probijanjem prvobitno planirane cene. Preko svega toga, ponovo počinju da se pojavljuju neki stari problemi, poput višegodišnjeg kašnjenja u završetku projekata. Jednostavno rečeno, sadašnji model sprovođenja javnih investicija nije dugoročno održiv. On je iscrpio svoje pozitivne efekte i, ukoliko se nastavi, preti da uskoro počne da donosi više štete nego koristi”, navodi se obimnoj analizi Fiskalnog saveta.
Prema podacima Evropskog revizorskog suda, u periodu od 2000. do 2013, prosečno premašivanje inicijalno zacrtane vrednosti projekta u zemljama EU bilo je 23%. Do sličnog zaključka za probijanje ugovorene cene u EU – reda veličine nešto iznad 20% – došli su i drugi istraživači (Cantarelli, Van Wee, Molin and Flyvbjerg, 2012). Kad je reč o Srbiji, ona se po ovom pokazatelju donedavno kretala u podnošljivim
granicama – kod infrastrukturnih radova koji su građeni po standardnim procedurama i prvih (okončanih) projekata realizovane na bazi direktnih pogodbi sa izvođačima.
Međutim, na putnim pravcima koji se trenutno grade po posebnim procedurama sve je izraženije naknadno, višestepeno uvećanje prvobitno planirane cene radova. Primer toga je Moravski koridor (Pojate–Preljina), navodi se u analizi Fiskalnog saveta.
“Memorandum o izgradnji Moravskog koridora iz 2018. predvideo je da će cena tog projekta iznositi maksimalno 800 mln evra. Krajem 2019. Vlada je ugovorila investiciju u ovaj koridor u vrednosti od 745 mln evra plus 20% za potencijalne nepredviđene troškove (dakle, maksimalno 894 mln). Međutim, tokom 2023. novim zakonom je na tu vrednost dodato 700 mln, što dovodi do ukupnog iznosa kredita za ovaj auto-put od 1,6 mlrd evra (a moguće je da ni ovo neće biti konačna cena). Sličan slučaj je i auto-put Beograd–Zrenjanin–Novi Sad. Vrednost ovog auto-puta Memorandumom iz 2020. bila je procenjena na oko 600 mln evra, ali je ona u međuvremenu snažno korigovana naviše – u planu o uzimanju projektnih zajmova koji je dat u budžetu predviđeno je zaduživanje do najviše 1,7 mlrd evra za ovaj investicioni projekat. Tačno je da je u međuvremenu došlo do snažnog skoka cena građevinskih inputa, a u javnosti se govorilo i o promenama trase (uključujući dodatne radove na paralelnom nekomercijalnom putu Novi Sad-Zrenjanin) – ali je vrlo upitno mogu li ti činioci da objasne barem dvostruko povećanje cene u odnosu na prvobitnu, na šta ukazuju najnoviji budžetski planovi”, ocenjuje se u analizi i konstatuje da projekti koji se sprovode mimo standardnih procedura imaju nepovoljnije uslove finansiranja, naročito oni za koje se uzimaju krediti od poslovnih banaka.
Krediti za najnovije projekte sve više se uzimaju na otvorenom tržištu i oni su ubedljivo najskuplji
“Da bismo odgovorili na pitanje da li postoji razlika u uslovima finansiranja između projekata koji se realizuju po standardnim i nestandardnim procedurama napravili smo i analizirali uzorak projekata iz oblasti putne infrastrukture. Ova analiza otkrila je da postoji sistematska razlika između projekata koji se sprovode po redovnim u odnosu na nestandardne procedure. Krediti kojim je finansirana prva grupa projekata imali su primetno niže kamatne stope. Osnovni razlog za to je što je putna infrastruktura koja je građena kroz standardne procedure (mahom Koridor 10) finansirana iz institucionalnih kredita (EIB, EBRD, IBRD). Ovi institucionalni krediti imaju povoljne uslove zaduživanja, odnosno kamatne stope koje su znatno ispod tržišnih. Prosečna kamatna stopa za ovu grupe projekata u razdoblju od juna 2009. do januara 2024. iznosila je svega 1,2%. U odnosu na njih, međudržavni aranžmani (Kina, Azerbejdžan) imali su nešto veće kamatne stope, u proseku za 1-1,5 procentnih poena. Ipak, ni za ovu grupu projekata ne može se reći da su dosad bili nepovoljno finansirani”, ocenjuje se u analizi i konstatuje da najskuplju grupu kredita za finansiranje izgradnje puteve (mimo standardne procedure) čine poslednji zajmovi u ukupnom iznosu od preko 600 mln evra koje je država samostalno uzimala na tržištu kod komercijalnih banaka (npr. za Dunavsku magistralu). “Kamatna stopa za ove kredite iznosi čak 8-9%. Premda je jedan deo objašnjenja za toliko visoku kamatnu stopu to što su ovi krediti uzimani u dinarima – ovakvi uslovi zaduživanja daleko su od povoljnih. Pogoršanje uslova zaduživanja za nove investicione projekte imaće ozbiljne budžetske implikacije. Generalno posmatrano, Srbija je prošla kroz tri faze uzimanja kredita za finansiranje velikih investicionih projekata. Prva se oslanjala na institucionalne kreditore (EIB, EVRD, IBRD) i ona je podrazumevala striktno poštovanje svih regulativa (morale su da se prate rigorozne procedure i nadzor po visokim standardima ovih institucija). Kamatne stope i drugi uslovi ovih kredita bili su veoma povoljni. Druga podrazumeva sklapanje aranžmana s bilateralnim kreditorima. Ona je bila znatno brža, ali su i kamatne stope bile nešto veće. Do treće faze dolazi sada kada investicioni zamah države više ne mogu da isprate ni bilateralni aranžmani. Krediti za najnovije projekte sve više se zato uzimaju na otvorenom tržištu i oni su ubedljivo najskuplji”.
Kao ilustrativan primer u analizi Fiskalnog saveta navodi se finansiranje prvog dela projekta EKSPO 2027 s Nacionalnim stadionom. “Država je za te potrebe već izdala osmogodišnje obveznice u vrednosti od 150 mlrd dinara (skoro 1,3 mlrd evra) po kamatnoj stopi od 7%. Samo plaćanje kamate na ove obveznice koštaće poreske obveznike oko 700 mln evra, što je ogroman trošak. Pritom, on nije ni konačan jer će za završetak ovog projekta biti potrebno i novo zaduživanje što podrazumeva i dodatne troškove kamata”, navodi se, pored ostalog, u analizi Fiskalnog saveta “Politika javnih investicija u Srbiji: analiza stanja i preporuke za moguća unapređenja”.
